Az általános érdekű szolgáltatások és a szolgáltatások szabad áramlása: az európai szociális modell fenntarthatósága

„Európa azokra az értékekre épül, amelyeket minden egyes társadalma közösen elfogad, és ezeket az értékeket kapcsolja össze a demokrácia – emberi jogok és törvény uralmán alapuló intézmények – olyan jellemzőivel, amelyekkel egy nyílt gazdaság alátámaszttatik, mint a piaci erők, a szolidaritás és a kohézió. Ezek az értékek magukba foglalják a társadalom minden tagja számára az univerzális szolgáltatások vagy az általános hasznot hozó szolgáltatások elérését, így segítve a szolidaritást és az egyenlő bánásmódot.” – szól az Európai Bizottság egyik közleménye a kilencvenes évek közepéről[1], mintegy definícióját is adva az általános érdekű szolgáltatásoknak.

A szolidaritás és az egyenlő bánásmód egy nyílt és dinamikus piacgazdaságon belül – ez az alapértéke tehát ekkor az Európai Közösségnek, az Európai Unió jogelődjének.[2] Ez az alapértékrendszert hivatott támogatni az általános érdekű szolgáltatások sokasága az uniós tagállamokon belül kialakítva.

A „technikai-gazdasági” értelemben ez azt jelenti, hogy az európaiak jogosan várhatják el az általános érdekű szolgáltatásoknál a magas szintű teljesítményeket elfogadható áron. Éppen ezért helyezkednek el az általános érdekű szolgáltatások az európai társadalmi modell középpontjában. Úgy gondolják Európában, hogy ezen szolgáltatások lényeges biztosítékai a társadalmi és szociális jogoknak.

Ugyanakkor az általános érdekű szolgáltatások (továbbiakban ÁÉSZ-ként hivatkozunk majd rá) egyáltalán nem jelentenek az uniós tagállamokban uniformizált szisztémát. Mind a tagállamok között, mind a tagállamokon belül az egyes szektorok között különbségek találhatóak a tervezésben, a szervezeti megközelítésben és a szolgáltatás kiterjedését illetően a hagyományok és az eddigi gyakorlatok okán.

Mindazonáltal a technológiai változások, a globalizáció és a felhasználók elvárásai miatt állandó változásnak és alkalmazkodásnak vannak kitéve e szolgáltatások is. Mindezek a fejlemények aggodalomra adnak okot egyesek számára a szféra jövőjét illetően. A modernizáció, a hatékonyság kérdései nem kerülhetőek meg e szférában sem, és ezzel a ÁÉSZ is hozzájárul az Unió versenyképességéhez éppen úgy, mint az élet magas minőségéhez.

*

A 2004-es év meghatározó jelentőségű a ÁÉSZ szempontjából. Két szempontból is. Egyrészt 2003-ban bocsátotta ki a Bizottság Zöld Könyvét az ÁÉSZ-ről és 2004-es évben a viták alapján kialakult Fehér Könyvben összegezte a véleményeket és fogalmazta meg álláspontját. Másrészt 2004-ben született meg az úgy nevezett „Szolgáltatási Direktíva” – továbbiakban SZD – Bizottság által összeállított tervezete és került szintén vitára.

Az első vita már előre vetítette, hogy a második még hevesebb lehet. Ennek oka, hogy az Unió negyedik szabadsága, a szolgáltatások áramlásának szabadsága, a majdani rendelet megfogalmazástól függően éppen szembe is mehet az általános érdekű szolgáltatásokról kialakult véleményekkel. Pontosabban felülírhatja az „ÁÉSZ Fehér Könyv” megállapításait és megállapodásait. Erre már csak azért is esély van, mert mind a világban, mind az Unióban léteznek gazdasági érdekcsoportok, amelyeknek elemi érdekük, hogy ez a felülírás megtörténjen. A két dokumentum alapján kísérletet teszünk arra, hogy a szakszervezeti álláspontot megalapozó elemzést végezzünk e témában és a munkavállalók érdekei alapján stratégiai álláspontot legyen lehetőség megfogalmazni.

Ennek megfelelően részletesen kitérünk mind a két dokumentum tartalmára és hátterére, mind a két terület korábbiakban meglévő megfogalmazására és arra, hogy miért következett be a változás és ennek kapcsán az uniós és a hazai helyzet sajátosságaira és jellemzőire.

*

Az ÁÉSZ az Unióban: a korai szakasz

Fogalmi kavalkád

Az ÁÉSZ legfőbb célja, hogy szolgálja a közösséget, nem csak a magáncélokat, nevezetesen a profit termelést és a fogyasztói szükségletek kielégítését. Természetesen a közösség itt úgy is érthető, ahogy azt a gazdaságtan értelmezi, nevezetesen a minden egyes ember magáncéljai elérését lehetővé tevő sajátos infrastruktúra, de más megközelítés is lehetséges.

Nevezetesen arra gondolunk, hogy a közösség, mint az egyéneken túlmutató entitás, sajátos egység – például az úgy nevezett államrezon.

Más megfogalmazásban azt is mondhatjuk, hogy olyan alapszükségletek kielégítése a cél, amely minden ember létezésének és egyéb tevékenységeinek alapjául szolgáló szolgáltatások megszervezését jelenti.

Társadalmi kötőanyagként is nevesíthetjük és akkor szimbolikus értelmet is nyer. Ugyanakkor ezt az alapszükségletet az emberek maguk definiálják és része így a minden napi életüknek és mindennapi kultúrájuknak.

Ennek következtében a korai definíció úgy szól, hogy az ÁÉSZ piaci és nem piaci szolgáltatások együttese, amelyet a közhatalom általános érdekűnek nyilvánít és ezzel a közszolgáltatási kötelezettségek tárgyává tesz.[3] Ez a definíció igen nagy rugalmasságot jelent abban az értelemben, hogy a megkerüli a fenti kettős értelmezés lehetőségét és a demokratikus politikai döntéshozatal tárgyává teszi a konkrét szolgáltatások nevesítését. A közgazdaságtan ezt nevezi meritokratikus jószágoknak vagy szolgáltatásoknak, azaz a politikai döntéshozatal által nevesített közjószágoknak.

További közgazdasági sajátossága az ÁÉSZ-nek, hogy a szolgáltatás igénybe vevője magas szinten kapja azt és olyan áron, amely számára elérhető. Itt a dokumentumok az „afford” igét használják, amelynek értelme, hogy megtehet valamit, módjában áll. Ez tartalmában azonban egy viszonylag alacsony árat takar, amely azonban a költségeket fedezi, de nem extraprofittal terhelt, illetve minden jövedelemcsoport számára kifizethetőnek kell lennie.

További specifikus jellemzője e szektoroknak, hogy mivel egészében kell szolgálniuk a társadalmat és a gazdaságot ezért kiegyenlítő szerepük is van a hosszú távú beruházások és a ritka erőforrások használatában. Ezért alapvető jellemzőjük kell, legyen, hogy univerzálisak, nyitottak, mindenki számáras hozzáférhetőek és folyamatosan rendelkezésre állnak. Ez azt is jelenti, hogy az Unió számára már korábban kidolgozott fogalom az úgy nevezett egyetemes szolgáltatás, azaz minden ott lakó számára elérhető szolgáltatás.

A definíciót és az ennek alapján való rendeletalkotást azonban nehezíti, hogy a Római Szerződésben, pontosabban annak 90. paragrafusában csak az úgy nevezett „általános érdekű gazdasági szolgáltatások” vannak nevesítve. Ezek elsősorban a közlekedési hálózatok, az energia ellátás és a kommunikáció, ahogyan azt az ötvenes évek végén értelmezték. Mára azonban a helyzet több szempontból megváltozott, különösen a technikai és a társadalmi változásoknak köszönhetően.

A két tényezőt érdemes külön választani. A technikai fejlődés az egyszerűbb, mivel az jobban illeszkedik a hagyományos képbe. Nevezetesen itt elsősorban a információtechnológia kialakulására gondolunk. Ebben az ügyben végső soron nem másról van szó ténylegese, mint technológiai váltásról, de a hagyományos fogalmakkal is értelmezhetően. Mindig is volt információ és azt mindig is terjesztették.

A társadalmi jellegű ÁÉSZ azonban már másként jelennek meg a jogalap szempontjából. Mivel az Unió kezdetben elsősorban szabadpiaci intézményként jelent meg, bár korán társadalmi célokkal – például az európai nemzetek közötti béke megszilárdítása a vérzivataros évszázadok után -, ezért a társadalmi szolgáltatások kimaradtak a látókörből, nem képezték a jogalkotás tárgyát. Hiába, hogy az európai nemzetek mindegyikében e szolgáltatások közösségi jellegűek voltak – oktatás, egészségügy, szociális biztonság -, ezek státuszát nem tudták és nem is akarták rendezni az Unión belül. E szolgáltatások csak később kerültek a közös szabályozás előterébe. Nem függetlenül természetesen az úgy nevezett neoliberális gazdaságtani fordulattól, amely minden állami beavatkozás értelmét, hatékonyságát és hatásosságát tagadja. Az Unió fejlődésének éppen az az iránya, hogy e dimenziók is bekerültek a közösségi kompetenciák közé, egyre erőteljesebben.

Az ÁÉSZ különböző módon szerveződik meg országról országra, régióról régióra, valamint szektorról szektorra. Még abban sincs egyezés és számunkra ez a meghatározó, hogy milyen tulajdonú intézmények látják el ezt a tevékenységet. Lehetnek magánszervezetek, közintézmények vagy magán és köz partnerségében megvalósulóak. Maga a szabályozás sem egységes. Éppen úgy lehet helyi, regionális vagy országos törvények és jogszabályok által szabályozott különböző szerepekben és státuszban. Éppen ebből is származik sok terminológiai probléma. Éppen ezért az uniós fogalomhasználat nem tud szervezeti és státuszkérdésekben gondolkodni csak a szolgáltatás természete szerint. Mindez kihat az európai integráció milyenségére is.

Kényszerítő változások

Végül látni kell, hogy azok a körülmények, amelyek annak idején létrehozták a ÁÉSZ-t és annak különböző nemzeti rendszereit lényegesen megváltoztak az utóbbi időben, amely azt is jelenti, hogy más környezetben kell meghatározni azokat. A legfontosabb változások részben a globalizációhoz, részben a demokrácia újabb fejleményeihez kötődnek.

A demokrácia oldalán igen fontos körülmény, hogy a fogyasztók sokkal tudatosabbak, mint korábban voltak. Jobban ismerik a jogaikat és elvárásaik is magasabbak, mint korábban. Ez vonatkozik mind a választás lehetőségére, mind a minőségre és az árakra. Nem szabad elfelejteni, hogy Nyugat-Európában, de a volt szocialista országokban is a közszolgáltatásokban sokkal erőteljesebben érvényesül a területiség elve, mint nálunk. Ez azt jelenti, hogy a lakóhely szerinti közszolgáltatás igénybe vétele szinte kötelező. Ez alól csak akkor van kivétel, ha ezzel valaki kilép a közszolgáltatási körből és a létező szabadpiacon vesz igénybe szolgáltatást, például oktatásban vagy egészségügyben.

A világméretű verseny arra kényszeríti a cégeket, hogy keressék a jobb áron elérhető szolgáltatásokat, amely versenytársaik számára adott, vagy kihasználhatják ebben rejlő előnyeiket. Ez különösen a gazdasági ÁÉSZ-ra vonatkozik, de bármilyen egyéb szolgáltatásra is, például a kormányzatok hivatali tevékenységére.

Teljesen új helyzetet eredményez, hogy a második világháború utáni helyzethez képest ma sokkal nagyobb mértékben állnak rendelkezésre magánforrások az infrastrukturális és egyéb ÁÉSZ típusú szolgáltatások hosszú távú tőkeigényeinek kielégítésére és a szolgáltatás fenntartására.

Teljesen új technológiák alakultak ki több szolgáltatás területén, ahol a korábbi monopolisztikus szolgáltatásnyújtást ma már felváltja a magánszolgáltatás. Elég csak arra gondolni, hogy például korábban a telekommunikációnál nem tudtuk megakadályozni, hogy illetéktelenek is – azaz a nem fizetők – hozzáférjenek a szolgáltatáshoz. Mára a kódolási és egyéb technikai megoldások lehetővé teszik, hogy a nemfizetőket kizárjuk a szolgáltatás élvezetéből. Hasonló a helyzet az utak igénybe vételénél is.

Mindez azt is jelenti, hogy újra kell értékelni minden társadalomban az ÁÉSZ tartalmát. Mindezt azzal nehezítve, hogy az egységes európai piacon sem lehet már a régi elvek szerint viselkedni. Mind a minőség, mind az árak vonatkozásában válaszolni kell a kihívásokra, a szolgáltatók tevékenységük átformálására kényszerülnek. Európai szinten ennek az újragondolásnak együtt kell járni a kohéziós politikák alkalmazásával, és általában a teljesítmények emelésével.

Az egységes piac szempontjai, az Unió kompetenciái a gazdasági ÁÉSZ területén

Az Unió elkötelezett a társadalom európai modellje – továbbiakban TEM – iránt. Ennek igen fontos eleme az ÁÉSZ és annak szervezeti és menedzseriális sokszínűsége. Ebben az értelemben két szempontra kell felhívni a figyelmet.

Az első arról szól, hogy az Unió szempontjából közömbös, hogy magán vagy közszolgáltatóról van szó. A hangsúly itt a közömbösségről van szó. Ezt már a Római Szerződés is rögzíti. Mindez arra is vonatkozik, hogy a neutralitás arra is fenn áll, hogy privatizálandó-e az adott szervezet vagy sem, azaz egy közszolgáltató privatizációja is tagállami ügy, az Unió ilyen kérdésben semmilyen nyomást nem alkalmaz és alkalmazhat, vagy elvárást nem fogalmaz meg és nem fogalmazhat meg. Mindez kiterjed arra is, amikor a tisztességtelen magatartások ellen fellép.

A másik szempont az, hogy a tagállamok szabadon döntenek arról, hogy mit definiálnak ÁÉSZ-ként. Ebben az értelemben a szabadság arra is kiterjed, hogy speciális vagy kizárólagos jogokat kinek és hogyan ad meg, miként szabályozza a menedzsmentet és ahol szükséges, ott alapítanak ilyen szolgáltatásokat. Mindezt a szerződés 90. cikkelye garantálja.

Minderre figyelemmel az Unió itt is alkalmazza a szubszidiaritás elvét. Ebben az esetben ez úgy érvénysül, hogy az unió egyetlen feladat, hogy biztosítsa a tagállam által használt eszközök megfelelését, az uniós elvekkel való kompatibilitását. Ugyanakkor a 90. cikkely nem vonatkozik, mert nem vonatkozhat a nem-gazdasági tevékenységekre vagy a nemzeti érdekek szempontjából életbevágó szolgáltatásokra – mint a lakossági nyilvántartások vagy a jogszolgáltatás.

A nem-gazdasági és az állam privilégiumait – magyarul a hatósági tevékenységeket – képező szolgáltatások ugyanis már az uniós politikák lényegi részei és az uniós szintű kooperáció és a partnerség a meghatározójuk. Éppen ezért nem kezelhetőek a gazdasági szolgáltatásokhoz hasonló módon, azaz az uniós kezelésük nem lehet kiegészítő jellegű.

Így a valódi kihívás annak biztosítása, hogy az egységes uniós piac, amely magában foglalja a szabad versenyt, a teljesítménykényszert és a dinamizmust, követelményeit minél simábban együtt működtessük az ÁÉSZ elvárásaival. Ez igen érzékeny egyensúly, mert állandóan mozog a célpont, mivel az egységes piac folyamatosan terjed és a közszolgáltatások így nehezen fixálhatóak és állandóan adaptálódnak az új elvárásokhoz. Ezért az uniós megközelítéseknek is állandóan változni kell. Az uniós megközelítés szerint a gazdasági ÁÉSZ ugyanis szerves részei az egységes piacnak, a kialakítandó jogszabályoknak tárgyai. Például a monopóliumok általában a piaci akadályok között szerepelnek és így az uniós szabályozás arra irányul, hogy feloldja ezeket. Mindez azonban nem vonatkozhat a gazdasági ÁÉSz-re, mert az kívül esik ezen a szabályozáson.

Az arányosság elve

Mindezek alapján világos, hogy nem szükséges olyan definíciót adni az ÁÉSZről, amely meghatározná, hogy hogyan kell azt végezni. A kivételezés alapja ezért az arányosság elvére épül fel. Ennek az alapelvnek, a szerződésből következően, kell biztosítani a legjobb kapcsolódást az ÁÉSZ ellátása és a azon mód között, ahogy a szolgáltatást éppen akkor ellátják, azaz hogy a használt eszközök arányosak legyenek a kívánt céllal. Ez az alapelv biztosíthatja, hogy kellő módon legyenek figyelembe véve az egyes államok eltérő körülményei és céljai ugyanúgy, mint a technikai és a költségvetési lehetőségei és korlátai.

A tapasztalatok szerint igen jó hatékonyságú és minőségi ÁÉSZ van jelen Európában, pontosabban az Unióban. Ez biztosítja a versenyképességet a világ más tájairól érkező kihívásokkal. Ez az uniós szabályozásnak is köszönhető. E szabályozás kigyomlálja a tisztességtelen előnyök hajszolását, bátorítja a nyitottságot az ügyek kezelésében. Az uniós szabályozás ugyanis nem gátolja a versenyt, amely a legjobb útja a szolgáltatási költségek csökkentésének és alacsony szintjének és biztosítja a hozzáférést a legtöbb ember számára. Ez vonatkozik a vállalkozásokra, az éppen a kisebbek versenyképességét javítva. Ugyanakkor a versenyhelyzet fenntartása kikényszeríti a minőség és az alacsony költségek keresésének új és új megközelítéseit.

Az egyetemlegesség elve

Az egyik legfontosabb eszköz az ÁÉSZ biztosítására és egyúttal a gazdasági teljesítmény kiváló szintjének biztosítására, értve ezalatt a minőség és az alacsony költségek megőrzését, valamint  az egységes piac és a kohéziós politika egységes kezelési módját, tehát a legjobb eszköz az egyetemlegesség elvének az alkalmazása.

Ennek alapgondolata abban foglalható össze, hogy mindenkinek elérhetővé kell tenni a magas minőségű szolgáltatást ésszerű áron.  Az egységes szolgáltatás alapelvei ezért az egyenlőség, az egyetemlegesség, a folyamatosság és az adaptabilitás. Menedzsment szempontból a fontos értékei a nyitottság, továbbá az árképzés, a finanszírozás és az állandó ellenőrzés olyan testületek által, amelyek a szolgáltatótól függetlenek. Néhány ország még nem vezette be teljes mértékben e rendszereket, ami megfigyelhető teljesítményük alacsonyabb szintjében.

Az egyetemes szolgáltatás igen rugalmas koncepció is, amely képes alkalmazkodni a technikai feltételekhez éppen úgy, mint a szektorok specifikumaihoz. Vonatkozik ez a technikai újdonságok gyors alkalmazására és a szolgáltatás igénybevevői szükségleteinek alakulására.

Még egyszer hangsúlyozni kell, hogy mindez nem menti fel az államokat az ÁÉSZ definiálásának felelőssége alól. Az egyetemesség elve ilyen értelemben technikai kérdés és nem tartalmi. Ez vonatkozik arra is, hogy milyen típusú és mértékű kompenzációt alkalmaz adott szolgáltató felé. Az egyetemleges szolgáltatás ugyanis lehetővé teszi, hogy aki aránytalanul magas költségekkel lenne terhelt az ÁÉSZ igénybe vétele során, mert földrajzi vagy szociális helyzete erre kényszeríti – például távol esik a fő központi elosztó helyektől, annak számára se kerüljön többe a szolgáltatás, mint az átlagos esetben. A szolgáltatót ilyenkor az állam kompenzálja és ez nem minősül a szubvenciónak, amit egyébként a versenyszabályok és az egységes uniós piac követelményei tiltanának.

E folyamatok továbbvitele és az egységes piac kiépítésének befejezése a fogyasztókat jobb szolgáltatással látja el és az üzleti élet számára erős hátteret biztosít a nemzetközi versenyben. Ugyanakkor az egyetemleges szolgáltatás elve és más közszolgáltatási kötelezettségek biztosítják az egyenlő bánásmódot is.

Egyéb tevékenységek

Az ÁÉSZ-szel való törődés nem csak az egységes piac szempontjai szerint fontos, hanem más uniós politikákra is hatással kell legyen.

Ilyen mindenek előtt az egyes hálózatok összekapcsolását és közös működtetését lehetővé tevő szabványok kialakításának művelete és a szükséges minősítő rendszerek megformálása.

Lényeges elem továbbá, hogy létezzen uniós terv a transz-európai elektromos, energia és telekommunikációs hálózatok számára, amelyek az információs társadalom gerincét alkotják; és e tervek a politikai koordinációt és a finanszírozást is tartalmazzák. A kohéziós politika részeként beruházási és fejlesztési projekteket kell támogatni különösen a hátrányos helyzetű régiókban, vagy az átalakulás alatt lévő területeken, együtt működve a helyi és regionális partnerekkel

Hasonlóképpen külön területként kell kezelni és kiemelten az ÁÉSZ-t a kutatási és a fejlesztési tevékenységek támogatása során.

Végül lényeges elemként emeli ki a Bizottság azt, hogy bátorítani kell a jogalkotókat és a szabályozókat a tapasztalatok cseréjére a legjobb gyakorlatok terjesztésére, különösen a finanszírozás, az árképzés és a közösség bevonása kérdéseinél.

Az Unió nem lehet közömbös, továbbá az egészséges és fenntartható környezet és a fogyasztói érdekek irányába. Intézkedések sora kell, hogy a fogyasztók választását, támogató információs rendszerek legyenek, gyors és olcsó jogorvoslatokkal kiegészítve.

Mindezek a keménynek is tekinthető eszközök, ismét hangsúlyozni kell, elsősorban a gazdasági ÁÉSZ-re vonatkoznak. Ezeken a területeken kell harmonizálni a tagállamok joganyagát és tevékenységét. Itt lehetséges gyorsabb közelítés az egységes piac kialakítása érdekében. Egyéb területeken az Unió inkább puha eszközöket alkalmaz. Ezek lényege, hogy pénzügyi forrásokat nyit meg a tagállamok számára, amellyel finanszírozhatnak akár egyedi, de inkább más tagállamokkal közös tevékenységeket, látogatásokat, kiemelt célokat. Az Unió itt csak a pénzek szabályos elköltésére és a célszerintiség meglétére figyelt még ebben az időben. Mindezt már inkább a szolidaritás és az uniós közösségiség szellemében.

Az ÁÉSZ az Unióban: új helyzetek és megközelítések

A korai szakasz megoldásai már nem elégségesek egy olyan Európa számára, amelyik a szociálpolitikát is magáénak tudja, nemcsak a szociálpolitikai kérdések harmonizációjának a problémáját.[4]

Egyre égetőbb kérdés ugyanis a nem gazdasági érdekű ÁÉSZ kérdésének megválaszolása, illetve az Unió lehetséges kompetenciáinak a kimunkálása ezen a területen. 2003- májusában ezért egy úgy nevezett „zöld könyvet bocsátott ki a Bizottság, arról, hogy az ÁÉSZ miként szerepeljen az uniós közpolitikák között.

A cél a teljes áttekintés volt azon a területen, amit általános érdekű szolgáltatásnak nevezünk. Mindezzel nyílt vitát kezdeményeztek a az Unió globális szerepéről az általános érdekű szolgáltatások fenntartásában, hiszen a nemzetközi gazdasági szervezetek egyre inkább a teljes piacnyitás hívei lettek amerikai és ázsiai nyomásra, illetve a vitát a ÁÉSZ szervezés módjáról az Unión belül.

A Bizottság ugyanakkor megerősítette azt a nézetét, hogy az egységes piac követelményei és a versenyszabályok segítik a közszolgáltatások modernizációját és hatékonyabbá tételét az európai állampolgárok és az üzleti élet érdekében.

Az alapvető kérdés az volt, hogy szükséges-e egységes Uniós szabályozás, akár keret-jelleggel az ÁÉSZ területén. Ezen belül meghatározó problémaként fogalmazták meg, hogy szubszidiaritás elve szerint szükséges-e ilyen mértékben beavatkozni a Szerződés implementálási folyamatába – mármint egy új ÁÉSZ direktívával -; mi lenne egy ilyen szabályozás hozzáadott értéke az Unió és tagállamai számára; hogyan definiálható az ÁÉSZ keretében a „jó kormányzás”, mint az ÁÉSZ szervezője, finanszírozója, szabályozója és értékelője? Továbbá milyen új eszközök és intézkedések tehetőek és milyen hatásokkal, hogy növekedjen a jogi biztonság, valamint konzisztens és harmonikus koordináció legyen a magas-minőségű ÁÉSZ és a verseny- és egységes piaci szabályok között.

2004 közepén született meg a fehérkönyv, amely a vitákat összegezte és kijelölte a továbblépés lehetőségeit a Bizottság számára. A fehér könyv megerősítette a Bizottság álláspontját arról, hogy az Unió fontos szerepet tölt be azzal, hogy a magas minőségű ÁÉSZ-t erősíti és bemutatta azokat a fő elemeket, amelyek szükségesek, hogy jó minőségű és elérhető árú szolgáltatásokhoz jusson minden állampolgár.

Elsőként is tudatosítani kell, hogy az ÁÉSZ lényeges eleme az európai társadalmi modellnek és elengedhetetlen a továbblépéshez. Különösen kiemelkedő a szerepe a szociális és területi kohézió erősítésében és az unió gazdaságának versenyképessége fenntartásában.

Ugyanakkor az ÁÉSZ-t együtt kell szervezni és működtetni a magánszektorral – akár kooperációban, akár egyesülve. Mindez azonban nem jelenti, hogy a stratégiai döntések ki kerülnek a közintézmények és a politikai döntéshozók kezéből. Ellenkezőleg, az ÁÉSZ pontos definiálása és a küldetések meghatározása a különböző szintű kormányzati szervek és szervezetek feladata. A kompetens kormányzati szintű döntéshozók felelőssége a szabályozás és annak biztosítása, hogy a magánszereplő a köz elvárásait teljesítse.

Éppen ezért az Unió és a tagállamok felelőssége megoszlik az ÁÉSZ területén. A szerződés 16. pontja alapján van felelősségük a végrehajtó szervezetek megfelelő szolgáltatásáért.

Ennek megfelelően a Bizottság a következő alapelveket kell, kövesse az ÁÉSZ szervezése és működtetése kapcsán.

Először is a közhivataloknak az állampolgárokhoz közel kell működniük. Ezért a regionális és helyi kormányzati szervezeteknek különösen fontos szerepük lehet ebben a tevékenységben. Az Unió különböző eszközöket és intézkedéseket csak a szubszidiaritás elve alapján tehet.

Fontos annak hangsúlyozása, hogy a versenyző egységes piac és az ÁÉSZ kompatibilis célok az intézkedéseken belül.

Az magas minőségű, elérhető és megfizethető ÁÉSZ lényeges a szociális és területi kohézió szempontjából, beleértve ebbe az akadálymentesítést minden értelemben és a külső uniós területek igényeit is.

Az ÁÉSZ megszervezése szempontjából a minőségen túl igen lényeges, hogy a szolgáltatás biztonságos legyen fizikailag is a használók számára, és védve legyenek a katasztrófáktól, a környezeti károktól és például a terrorizmustól egyaránt.

Általában is biztosítani kell a fogyasztók jogait, úgy, ahogyan ők akarjál és látják a helyzetüket. A társadalom minden csoportja számára nyitott szolgáltatások kellenek, elérhetően az alacsony jövedelműek által is; folyamatos szolgáltatást kell biztosítani a választás és az átláthatóság garanciáival. Információ a szolgáltatóról és a szabályozóról.

Folyamatos monitoring és értékelés nélkül nincs megbízható ÁÉSZ. Az értékelésnek sokszempontúnak kell lennie, és figyelnie kell a jogi, gazdasági, szociális és környezeti követelményekre egyaránt.

Ugyanakkor a szolgáltatásnak diverzifikáltnak kell lennie, hogy minden élethelyzetre és szituációra válaszolni tudjon. Ez különösen igaz az egészségügy, a szociális támogatások és a tömegkommunikáció területén.

Végül fontos alapelv a transzparencia és a jogi biztonság.

A vitában, elfogadva a fenti alapelveket, a legfőbb szkepszis arról volt, hogy lehetséges-e uniós szabályozás bármilyen formában is, figyelemmel a tagországok teljesen eltérő gyakorlatára és történeti tapasztalataira. Lehet, hogy később lehetséges egy ilyen közös szabályozás és auniós együttmunkálkodás ezen a területen, de jelen állapotokban a harmonizációs és konvergáló folyamatok nem tartanak ott, hogy ilyen lépéseket tegyünk – szól az egyik állítás. Általában is szerencsésebbnek tűnik, ha a szektorális megközelítést alkalmazzuk, azaz az egyes szolgáltatási típusokat külön választjuk, és külön-külön szabályozzuk uniós szinten. Mindezt olyan módon, ahogyan azt az adott terület már megengedi és kívánja is. Nincs egységes lehetőség ma még.

Külön lehet kezelni a finanszírozás kérdéseit. A versenyszabályokkal összhangban a Bizottság át kívánja tekinteni a közfinanszírozás ügyeit legkésőbb 2005 közepéig, hogy itt legalább egységesebb éls hatékonyabb módokat találjanak.

Külön kezelést igényel a „szociális célú általános érdekű szolgáltatások” területe. A jelen munka meg tudott kiterjedni annak minden elemére és részletére lényeges szakmai szempontok kimaradtak ezen a területen. Itt külön vizsgálódás szükséges a tisztább és nagyobb előrelátást biztosító intézkedések kialakításáért. Ez alatt az egészségügyi és a szociális támogató szolgáltatásokat kell érteni.

Szintén külön elemzés szükséges a nagy hálózatos rendszerekben.

Végül lényeges szempont, hogy a nemzetközi – értsd unión kívüli – kereskedelem és intézmények esetében is érvényesüljenek a fentiek

Mindazonáltal a valódi eszköztár kevéssé bővült, inkább csak kérdőjelek fogalmazódtak meg az intézkedések belső tartalmát és a lehetséges kiterjedését illetően. Az alapelvek valóban bővültek és sok fontos és új dimenziót jelenítenek meg, de az eszközök csak kicsit módosultak.

A legfontosabb eszköz az egyetemes szolgáltatás elvének a fenntartása azzal, hogy ez tagállamonként változó tartalmú lehet és önállóan definiálható, figyelemmel a technikai és a társadalmi változásokra egyaránt. Ugyanakkor vannak ma már – húsz évvel a fogalom megjelenése után közös elemek: a lehetséges ÁÉSZ-ek sortimentje, az egyetemes szolgáltatók kiválasztásának elvei, a költségek – ahol ez indokolt – kompenzálásának elvei, a tagállamok többlet elvárásai megfogalmazásának joga, valamint a független szabályozó hatóság felállítása és működtetése. Mindezek az intézmények az objektivitás (előre meghatározott és szakmailag teljesíthető kritériumok), az átláthatóság (mindenki számára érthető és követhető szabályok és eljárások), a diszkrimináció-mentesség(különösen a nemzetségi és jogi kiváltságok megszüntetése), valamint az arányosság (az adott kiváltságok és finanszírozási eszközök mértéke nem haladhatja meg az indokoltat) elvei alapján működtethetőek. További fontos elem a szolgáltatás folyamatossága, azaz, hogy nem lehet gazdasági okokból szüneteltetni a tevékenységet – a sztrájkjogot sem sértve!

A megfizethetőség elve annyiban módosulhat, hogy nem csak az árat kell úgy szabályozni, hogy a szolgáltatás elérhető legyen mindenki számára. Számtalan egyéb eszköz is van erre – adókedvezmények, speciális támogatások, szociális támogatások, egyes csoportoknak nyújtott kedvezmények, szolgáltatásszervezés módszerek, ingyenesség, a piaci szereplők (szolgáltatók és használók is akár) külön adója (sajátos keresztfinanszírozásként, de átláthatóan), stb. Mindezek az eszközök majd fontossá válnak az állami finanszírozási lehetőségek taglalásánál.

Lényegesen új kérdés, hogy szükség van-e uniós szabályozó hatóságra, mint független szereplőre, tekintettel a fenti közös tevékenységekre és alapelvekre. Azaz nem meghatározva az ÁÉSZ tartalmát, de működési módját igen. Itt volt a vitában a legnagyobb szkepszis, maradt a nemzeti szint, de a független nemzeti hatóság követelményével, valamint az uniós bíróságok jogszolgáltatásával kiegészítve.

A fent elírt finanszírozási formák legfőbb problémája, hogy a versenyszabályok időnként ütköznek az ÁÉSZ érdekekkel. Nevezetesen az egységes piacról szóló jogszabályok nem engedik a tagállamok korlátlan támogatási és szubvencionálási jogát, miközben az egyetemes szolgáltatónak szüksége lenne a megengedettnél nagyobb támogatásra a veszteségmentes működéshez. A zöld könyv még felveti a módosítás lehetőségét, de a fehér könyv már későbbre halasztja a választ.

Összefoglalóan látható, hogy a legfontosabb kérdés az, hogy korábbi korlátlan szubvencionálási jog milyen mértékben tartható fenn. Ezen múlik ugyanis az összes többi alapelv és szép cél érvényesülése. Ha nem lehet megfelelő módon szubvencionálni az egyetemes szolgáltatót, akkor a szolgáltatása sem fenntartható. Marad a piaci megoldás, amely sokakat kizár a fogyasztásból a magánfinanszírozás korlátozottsága miatt.

Létezik továbbá egy másik a szövegekben nem tetten érhető probléma is, nevezetesen a diszkriminációmentesség nem jelent-e csak annyit, hogy utat nyitunk uniós szintű monopóliumok és nagyvállalatok előtt – gyakran nemzeti tulajdonban levőknél – korlátozva ezzel a nemzeti versenyhelyzetet. A bizottság számára azért nem létezik ez a probléma, mert ő Európában gondolkodik, mintha az már teljes értékű közpolitikai egység lenne. Ez nincs így, éppen ezért a nemzeti tulajdonú egyetemes szolgáltatók léte állandóan visszatérő, de rejtett konfliktusforrás marad a vitákban. Nem véletlen, hogy a szociális ÁÉSZ külön törődést kapott a dokumentumokban és önálló tárgyként jelent meg. Az embereket ma már kevésbé érdekli a posta és a telekommunikáció, de a társadalombiztosítási szolgáltatások és az egészségügyi ellátás piacosítása még egyébként piac-elvű társadalmakban is (pl. Nagy-Britannia) kényes kérdés.

Mindezek a viták azonban nem az ÁÉSZ fehér könyv kapcsán zajlottak le elsősorban, hanem jobb terep mutatkozott erre a Szolgáltatásról szóló Irányelv (röviden SZD) esetében. A fenti álláspontok itt visszajönnek és pontosabban követhetőek, mint az ÁÉSZ kapcsán, azzal együtt is, hogy új szempontokat is előhoznak.

A Bolkenstein (gúnyosan Frankenstein) irányelv, SZD

2004 január elején a Bizottság jelentős adósságát kívánta törleszteni azzal, hogy a szolgáltatások szabad áramlása biztosítására irányelv-tervezetet bocsátott ki. Bár maga a jog, a szolgáltatások szabadsága már része a Római Szerződésnek is, de átfogó uniós szabályozása nem történt meg, így igen eltérően értelmezett és alkalmazott alapelvekről volt szó tagállami szinten. Az SZD ezt a helyzetet kívánta tisztázni.

A korábban sok területen lezajlott viták és jogesetek tanulságainak összefoglalása után 2004 elején (január 13.) a Bizottság megfogalmazta irányelv-tervezetét, amelyet az előterjesztője után Bolkenstein-irányelvként neveznek. Ennek tartalma a következőkben foglalható össze.

Az irányelvtervezet célja, hogy közelebb hozza a szolgáltatások belső piacának tényleges megvalósulását. Nagy előrelépés annak biztosítása terén, hogy mind a szolgáltatók, mind pedig a szolgáltatások igénybe vevői könnyebben részesülhessenek a letelepedés szabadsága és a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadsága adta előnyökből. Ennek megvalósítása érdekében a rendelkezések az ügyintézés egyszerűsítésére, a szolgáltatási tevékenységek előtt álló akadályok megszüntetésére, a tagállamok közötti kölcsönös bizalom fokozására, valamint a szolgáltatók és a fogyasztók belső piacba vetett bizalmának a növelésére irányulnak. Amellett, hogy a tagállamok számára előírnák konkrét jogalkotási intézkedések megtételét, az irányelvtervezet különböző gyakorlati intézkedések végrehajtását is kéri tőlük, például az egyablakos ügyintézési pontok létrehozását a szolgáltatók számára, továbbá elektronikus úton végzett eljárások bevezetését és az igazgatási együttműködést.

Legfőbb intézménye a származási ország elve, azaz azokat a cégeket, akik már más tagállamban jogszerűen tevékenykednek, nem lehet úgy tekinteni, mint a teljesen új piacra lépőket. Azaz el kell fogadni tevékenységük hatósági jogi alapjának a másik tagállam engedélyezési és működtetési feltételeit, kivéve az alábbi eseteket – közrend, közbiztonság, közegészség, környezetvédelem. Ezek már szokásos és az uniós jogban már sokszorosan kimunkált kivételek.

További kivételek a pénzügyi szektor, az elektronikus kommunikáció és a szállítási szektor. Mindezek külön uniós szabályozás alá esnek, ezért maradnak ki. Kimarad még az adózás is a szolgáltatások közül, amelyet ebben a tervezetben kívánnak szabályozni, mint sajátos és különös tagállami jogkör és kompetencia.

Lényeges kiemelni, hogy az irányelv erősíteni kívánja a szolgáltatások igénybe vevőinek jogait, különösen a fogyasztókét, valamint az Európában nyújtott szolgáltatások minőségére vonatkozó politika kidolgozásával kapcsolatban konkrét intézkedésekről rendelkezne. Ez egyfajta egységesítést és a tagállamok szoros együttműködését feltételezi a minőségbiztosítási és fogyasztóvédelmi munkában.

A rendelet tervezet az „eredeti ország”-elvére épít. Az „eredeti ország”-elve azt jelenti, hogy csak annak az országnak a jogszabályaira kell figyelni a szolgáltatónak – különösen az üzleti szolgáltatások területén – amelyben eredetileg alapították a véget. A másik ország, ahol szolgáltat, már nem veendő figyelembe különös eseteket kivéve. Ez növeli a jogi biztonságot, továbbá lényegesen csökkenti a jogi és az engedélyezési költségeket, ami a KKV-szektor számára igen csak előnyös.

Az irányelvtervezet (a továbbiakban: irányelv) alapján a tagállamoknak önállóan is szükséges szabályozni a határon átnyúló szolgáltatásokra vonatkozó szabályokat az irányelv útmutatási szerint.

A megkövetelnék a tagállamoktól, hogy tartózkodjanak saját követelményeik előírásától a máshol letelepedett szolgáltatók számára, kivéve, ha azt a felsorolt négy ok indokolja, nevezetesen közrend, közbiztonság, közegészség, környezet védelme. A vonatkozó tervezet tehát előírja a határokon átnyúló szolgáltatások nyújtása korlátozásának megfelelő indokok nélküli tilalmát. Ennek megfelelően korlátozottak lehetnek azok a követelmények, amelyeket a tagállamok a máshol letelepedett szolgáltatók számára meghatározhatnak.

Ugyanakkor az un. harmadik állambeli szolgáltatókra vonatkozóan az irányelv nem tartalmaz korlátozó előírásokat, így ezen államok szolgáltatói vonatkozásában bármilyen előírás alkalmazható, bevezethető a tagállamokban.

A fentiek szerint az irányelv alapján elkülönítendő: egy tagállam területén letelepedett, az Európai Gazdasági Térség (a továbbiakban: EGT) valamely tagállamához tartozó szolgáltatókra; a letelepedés nélkül szolgáltatást folytatókra (amelyek az EGT valamely tagállamában telepedtek le), olyan harmadik államban letelepedett szolgáltatóra, amelynek állampolgára nemzetközi szerződés alapján a határon átnyúló szolgáltatások tekintetében az EGT-ről szóló megállapodásban részes állam állampolgárával azonos jogállást élvez; a harmadik államban letelepedett szolgáltatókra vonatkozó szabályozás.

A szabályozás szempontjából irányadó fogalmak az alábbiak:

– letelepedés fogalma: állandó telephelyen, határozatlan ideig ténylegesen végzett gazdasági tevékenység,

– szolgáltatásnyújtás szabadsága: a fogadó tagállam gazdasági tevékenységében való tartós és folyamatos részvétel hiánya

A fentiekben részletezett irányelvi rendelkezések alapján az új törvényi szabályozás szerint az EGT valamely tagállamához tartozó, területén telephellyel rendelkező szolgáltatók szolgáltatási tevékenységet az ország szabályai szerint folytathatnának, míg például a Magyar Köztársaság területén tartós és folyamatos gazdasági tevékenységet nem folytató EGT tagállamhoz tartozó szolgáltató a letelepedés helye szerinti állam joga szerint folytathatna tevékenységet. Ez utóbbi körbe tartozó szolgáltatókra csak akkor írhatók elő a nemzeti követelmények, ha a közérdek, közbiztonság, közegészség vagy a környezet védelméhez ez szükséges, tehát a társadalom alapvető érdekét valós és komoly veszélynek kell fenyegetnie. Korlátozó irányelvi rendelkezés hiányában a harmadik állambeli szolgáltatók vonatkozásában a javaslat a helyi jogszabály alkalmazását írná elő.

Az engedélyezési rendszerek, az eljárások egyszerűsítése vonatkozásában az irányelv szerint a tagállamok a szolgáltatási tevékenység nyújtására vonatkozó jogosultságot, illetve annak gyakorlását nem köthetik engedélyezési rendszerhez, illetőleg az engedélyezési rendszerek kevésbé korlátozó eszközökkel válthatóak fel.

Az engedélyezési rendszerek korlátozzák a letelepedés szabadságát, ezért a szolgáltatási irányelv előírja, hogy a tagállamoknak felül kell vizsgálniuk meglévő engedélyezési rendszerüket, és össze kell hangolniuk az irányelvvel.

Az irányelvnek megfelelően engedélyezési rendszerek csak akkor tarthatók fenn, ha megkülönböztetés-mentesek, ha azokat közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá és amennyiben azok a meghatározott célokkal arányosak. A tagállamnak meg kell vizsgálni a szolgáltatási tevékenység nyújtására vonatkozó jogosultságra és annak gyakorlására alkalmazandó eljárásokat és alaki követelményeket. Amennyiben ezek az eljárások nem eléggé egyszerűek, a tagállamnak egyszerűsítenie kell azokat.

A fenti irányelvi rendelkezések alapján a szolgáltató intézmények hatályos nyilvántartási rendszere fenntartható, de egyszerűsített formában és tartalommal. Például az intézmények nyilvántartási rendszere a javaslat szerint továbbra is megmaradna, de az intézmény nyilvántartásba vétele – a letelepedés szabadságának biztosítása érdekében – nem lehet feltétele a tevékenység megkezdésének. Az irányelvnek való megfelelés érdekében a nyilvántartásba vételre irányuló engedélyezési rendszert (nyilvántartásba vételre irányuló kérelem) a tevékenységre irányuló bejelentés törvényi előírása váltaná fel, mellyel egyidejűleg a szolgáltató megkezdheti a tevékenységét. A bejelentés illetőleg a nyilvántartásba vétel során – a hatályos szabályozásokhoz hasonlóan – az állami foglalkoztatási szerv a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló jogszabályok rendelkezéseit alkalmazhatná, így a hatóságnak a jogszabályoknak nem megfelelő bejelentés alapján továbbra is lehetősége lenne a nyilvántartásba vétel elutasítására illetőleg más hatósági eljárási cselekmények megtételére.

Irányelv alapján a szolgáltató részére megadott engedély nem lehet korlátozott időtartamú, az irányelvben meghatározott kivételektől eltekintve. Ennek indoka, hogy az engedélyek korlátozott időtartama gátolja a szolgáltatási tevékenységek gyakorlását, így például megakadályozhatja a szolgáltatót hosszú távú stratégia kidolgozásában. E rendelkezés természetesen nem akadálya annak, hogy a hatóság folyamatosan vizsgálja a tevékenység végzésének feltételeit és ha ezek a feltételek nem teljesülnek, akkor megteheti a szükséges intézkedéseket is.

A szolgáltatás igénybevevőjének, a fogyasztónak a védelme indokolja annak az új rendelkezésnek a beépítését a tagállamai jogba, mely az intézmény nyilvántartásba vételének elmaradása esetén, az ezzel összefüggésben keletkezett kárért a szolgáltató felelősségét állapítaná meg. E rendelkezés azért szükséges, hogy a tevékenység megkezdése és a nyilvántartásba vétel között eltelt időben megvalósuló és utólagosan jogszabályellenesnek minősülő szolgáltatás során felmerülő anyagi kár megtérítésének jogalapját a törvényalkotó megteremtse.

Irányelv alapján a tagállamoknak elő kell írnia a szolgáltató számára, hogy értesítse a megjelölt egyablakos ügyintézési pontot az irányelvben megjelölt változásokról, így például olyan változásokról, amelyek következtében az engedély feltételei már nem teljesülnek.

Ugyanakkor a javaslat szerint a tagállam- az engedélyezési rendszer átalakításával összhangban – a nyilvántartás alapjául szolgáló bejelentési kötelezettség elmulasztását szankcionálhatja, pénzbírság, végső esetben két évre szóló eltiltás formájában.

Az irányelv rendelkezéseivel, szellemével összhangban a szankciórendszernek a fokozatosság elvét kell követnie, így például az elsődlegesen alkalmazható pénzbírság szankciójának kiszabását megelőzően a hatóság köteles lenne a bejelentési kötelezettségét elmulasztó intézményt felszólítani kötelezettségének betartására. Az eljáró hatóság kizárólag akkor alkalmazhatna így szabályozott mértékű joghátrányt, amennyiben az intézmény a kötelezettségének a felszólítás ellenére – a meghatározott időtartam alatt – nem tesz eleget.

Az engedélyezési rendszer liberalizációjának következtében a javaslat a ma általában hatályos szabályozáshoz képest nagyobb hangsúlyt helyez a szolgáltatást nyújtó intézmények tevékenységének ellenőrzésére. Ennek megfelelően az intézmények jogszabálysértő működését szigorúbb és egyben differenciáltabb szankciórendszer kialakításával kívánja visszaszorítani.

A fentiek alapján várható, hogy az új rendelkezésekkel kiegészített, a fokozatosságot, differenciáltságot valamint a jogszabályszerű tevékenységet előtérbe helyező szankciórendszer növeli majd az intézmények jogkövető magatartását, és a tevékenységre vonatkozó jogi szabályozás nagyobb mértékű betartására ösztönöz.

A tagállamoknak az egyablakos ügyintézési pontokat valamennyi szolgáltató számára elérhetővé kell tennie, függetlenül attól, hogy azok saját területükön vagy más tagállam területén telepedtek-e le. Ezen ügyintézési pontok célja, hogy a szolgáltatónak módja legyen a szükséges információkat egyetlen helyről beszereznie illetőleg a szolgáltatási tevékenység nyújtására vonatkozó jogosultsághoz és a tevékenység gyakorlásához kapcsolódó minden lépést, a megfelelő eljárásokat, alakiságot egyetlen ilyen ügyintézési pontnál teljesíteni tudja.

Az irányelv szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsággal, valamint a szolgáltatási tevékenység gyakorlásával kapcsolatos minden eljárás és alaki követelmény egyszerűen teljesíthető legyen távolról és elektronikus úton az egyablakos ügyintézési pontoknál és az érintett illetékes hatóságoknál.

Az elektronikus eljárásokat nem csak az ügyintézés szerinti tagállamban letelepedett szolgáltatók számára kell biztosítani, hanem a más tagállamban letelepedett szolgáltatók részére is. Ennek értelmében a szolgáltatóknak elektronikus úton más országokból is képesnek kell lenni eljárások és alakiságok teljesítésére. Ezen eljárásoknak rendelkezésre kell állniuk mind az egyablakos ügyintézési pontokon keresztül történő ügyintézés, mind pedig az illetékes hatóságokkal közvetlenül folytatott ügyintézés tekintetében, egyidejűleg lehetőségként az eljárások és alakiságok hagyományos teljesítése mellett.

Az irányelv megkövetelné a tagállamoktól, hogy szüntessék meg azokat a követelményeket, amelyeket a jogrendszereik tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy a versengő gazdasági szereplők részt vegyenek az illetékes hatóságok egyedi határozatainak elfogadásában. Ennek alapján el kell törölni minden olyan szabályt, amely előírja az egyedi engedélykérelmekkel kapcsolatos határozatok elfogadásában való részvételét ezeknek a gazdasági szereplőknek. Ez különösen az előzetes minősítő rendszerek létét és működését érintő rendelkezés lenne.

A kapcsolódó törvényi szabályozás a Felnőttképzési Akkreditáló Testület döntéshozatalában történő részvétel irányelvnek megfelelő alakítását szolgálja.

A javaslat szerint a szolgáltatások területén elismert minősítési rendszer igazolása esetén a tagállamai szolgáltatási akkreditáció megszerzésének feltétele egyszerűbbé kell, hogy váljon például azáltal, hogy az eredet-ország minőségkövetelményei összehasonlításra kerülnek a befogadó ország akkreditációs rendszerével. Ennek megtörténte után a kérelmezőnek csak azoknak a követelményeknek történő megfelelést szükséges a kérelmében igazolni, amelyeket az adott ország követelményei nem tartalmaznak.

Az irányelv külön is kimondja azon követelmények megkettőzésének tilalmát, amelyek céljukat tekintve egyenértékűek vagy alapvetően hasonlóak, és amelyek teljesítésére vagy elvégzésére a szolgáltatót más tagállamban vagy ugyanazon tagállamban már kötelezték.

A következő előnyöket várják általában a szolgáltatások szabad áramlásától:

Összességében a gazdasági fejlődésnek ad új lendületet és több millió új munkahelyt teremt, annak analógiájára, hogy az 1993-ben indult egységes piac is már 2,5 millió munkahelyet hozott létre tíz év alatt. A szolgáltatások nagyobb súlya miatt várható, hogy ez az érték nagyobb lesz.

Különösen a kis- és középvállalkozások számára ad lendületet a szolgáltatások piacának felszabadítása, mivel elsősorban a hatósági tevékenységek egyszerűsíti, mint láttuk, elsősorban mert előírja az egypontos ügyintézést és az elektronikus ügyintézést. Mindezzel csökkenti az árat, és a minőségre kíván erős garanciákat adni.

Különös előírásai miatt meggátolja a nemzetiségi alapon meglévő diszkriminációt a szolgáltatások árában – például a múzeumi belépők esetében vagy az egészségügyi szolgáltatások esetében, ahol is a szolgáltatás utáni visszafizetésnél tisztázza és egyértelművé teszi annak feltételeit, és nem a nemzeti hatóságok „önkénye” jelenti az egyetlen megoldást

Ugyanakkor nem mentesíti a tagállamokat az alól a felelősség alól, amelyik a minőségi és szakmai feltételek ellenőrzését jelenti. Csak az ellenőrzés során egységesebb és más tagállamokkal jobban összehangolt kritériumokat kell figyelembe vennie.

Részleteiben ez azt jelenti, hogy a szolgáltató számára előnyös a rendelet tervezet, mert a tagállamoktól elvárja, hogy a másik tagállam bármely olyan dokumentumát elfogadja, amely azonos célokat szolgál a szolgáltató megítélésében és tisztázza a sajátos elvárásokat. Mindezt úgy, hogy el kell fogadniuk az egyszerű másolatot mindenféle hivatalos fordítás, hitelesített másolat vagy hivatalos eredeti forma nélkül. Ugyanez abban a formában is könnyített eljárás, hogy a helyi hatóságokra is kiterjed, nem csak az országosokra.

Egypontos ügyintézés szükséges, ahol nem csak az ügyintézés zajlik, hanem minden információnak rendelkezésre kell állni annak érdekében, hogy a szolgáltató gyorsan és hatékonyan tudjon működni. Mindezt elektronikusan elérhetővé kell tenni. Ennek érdekében a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk a saját eljárásaikat az Európai Bíróság eseteinek fényében. Itt már régóta kidolgozták azokat az elveket és módszereket, amelyek a diszkriminációmentesség és az egyenlő bánásmód, valamint az arányosság szempontjait érvényesítik.

Fontos szempont, hogy az eljárásnak tisztának, átláthatónak objektívnek kel lennie a fentieken túl. Ez azt jelenti, hogy előzetesen minden feltételt ismertetni kell, nem lehetnek fekete lyukak az ügyintézésben, nem lehetnek olyan szempontok, amelyek az egyedi mérlegelésnek túlzott szerepet adnak és meghatározott ideig tartanak. Nem kényszeríthetőek a szolgáltatók fölösleges vizsgálatok és bizonyítékok beszerzésre és igazolására.

A tagállami hatóságok nem alkalmazhatnak „gazdasági szükségleti teszteket”. Azaz nem köthetik az engedélyt olyan vizsgálatokhoz, amelyek arra irányulnak, hogy az új szolgáltató belépése adott piacra nem veszélyezteti-e a már bennlevőket és a szolgáltatást.

Mindez arra is kiterjed, hogy a szolgáltató az eredeti államából igényelhet pénzügyi garanciákat, nem írható elő a tevékenységi terülten ilyen feltétel (például az utazási irodák esetében meglévő kaució).

Az „eredeti ország”-elve azt jelenti, hogy csak annak az országnak a jogszabályaira kell figyelni a szolgáltatónak – különösen az üzleti szolgáltatások területén – amelyben eredetileg alapították a véget. A másik ország, ahol szolgáltat, már nem veendő figyelembe különös eseteket kivéve. Ez növeli a jogi biztonságot, továbbá lényegesen csökkenti a jogi és az engedélyezési költségeket, ami a KKV-szektor számára igen csak előnyös.

A rendelettervezet szerint már nem követelhető meg a szolgáltatótól, hogy folyamatosan jelen legyen egy adott, nem eredeti tagországban. A szolgáltatások időszakosan is biztosíthatóak. Ugyanez vonatkozik arra is, hogy a szolgáltatónak nem írható elő, hogy a szolgáltatási tagállam kamaráiban vagy szakmai szervezeteiben jelen tag legyen. Elég az eredeti országban annak lenni vagy, ha ott nincs ilyen intézmény, akkor másutt sem kell belépni.

Több országban szokásos volt, hogy a másik tagállamból származó szolgáltatót sajátos többletadóval sújtották. Ezt kategorikusan tiltja a tervezet. Ez vonatkozik az adó-visszatérítések rendszerére is, ha valamely szolgáltatás igénybe vétele például leírható az adóból – oktatás. Ez már a fogyasztók számára szolgáló előny is.

Ezzel párhuzamosan a szolgáltató sem utasíthatja vissza a fogyasztót azon az alapon, hogy milyen nemzetiségű vagy hol az állandó lakhelye. Ez vonatkozik az ideiglenes tartózkodókra éppen úgy, mint a turistákra, például a múzeumi belépők esetében. A szolgáltatás megtagadásának indoka csak objektív hátrány lehet – például a távolság vagy a jogi helyzet.

A minőség ügyét kiemelten kívánja szolgálni a rendelet.  Ennek elsődleges követelménye, hogy a szolgáltató részletes információt köteles adni mind magáról, mind a szolgáltatása természetéről, beleértve a feltételeket és az árakat is. Ezzel a fogyasztó jobban megalapozott döntéseket tud hozni.

Szintén a fogyasztó biztonságát szolgálja, hogy ahol szükséges biztosítani kell a szolgáltatást és ennek a biztosításnak a határon átnyúló tevékenységre is ki kell terjednie. Erről a biztosításról – feltételeiről és elérhetőségéről – tájékoztatni kell a fogyasztót.

A fogyasztó tájékoztatásának ki kell terjedni a garanciákra és a szolgáltatás utáni helyzetekre is. Ez szintén a fogyasztó számára előnyös intézkedés.

Mind a fogyasztók, mind a szolgáltatók számára előnyös, hogy a rendelet fel kívánja oldani minden szolgáltatás és szolgáltató reklámozási korlátozásait. Sok országban ugyanis több szakmában ez nem megengedett hivatkozva a szakmai etikára és szakmai titoktartásra. Mindez gyakran a belső versenytársak számára is probléma, nem csak a külföldieknek. A rendelet feloldaná ezeket a korlátokat, és ahol valamifajta korlátozás – de nem a teljes tiltás, azt nem lehetne – mégis ésszerű, úgy azt uniós szinten kellene a megfelelő szakmai szervezeteknek meghozni.

A rendelet szorgalmazná a független minősítő intézmények kiépülését nemzeti és uniós szinten egyaránt. Ez a tagállamoknak kötelezettség, uniós szinten, pedig összehasonlító és kommunikációs tevékenységet igényel.

Szintén a fogyasztók számára előnyös, hogy a rendelet kötelezné a szolgáltatókat gyors elérhetőségre a fogyasztó részéről, panaszok és kívánalmak továbbítására; egyúttal kötelezve őket a gyors válaszra és a megfelelő intézkedések meghozatalára.

Mindez a nemzeti hatóságokat is arra kényszeríti, hogy folyamatosan figyelemmel kísérjék a szolgáltatók munkáját a tagállamok által közösen kialakított normákat számon kérve és az eredményeket mindenütt kommunikálva. Ez megakadályozhatja azt, hogy a cégek olyan országban hozzanak létre központot, ahol könnyebbek a hatósági előírások, miközben valójában egy másik országban tevékenykednek – ahol nagyobb a szigorúság.

Éppen ez utóbbi bizonytalanítja el az érintetteket az irányelv céljait illetően. Vajon nem arról van szó, hogy túl sok rést hagy a rendszer, amit ki lehet használni a profitszerzésért a társadalmi célok ellenében? A válasz az, hogy igen, bizonyos terülteken túl nagyok a rések.

Nevezetesen két területen mutatkoznak jelentős hiátusok – a szociális jogok területén, elsősorban a munkajogban uniós és nemzeti szinten egyaránt. A másik kritikus terület az egészségügyi szolgáltatások rendszere.

Vannak egyéb területek is, amelyek kritikusnak tekinthetőek, de ezek már speciális szabályozás alá esnek – gázszolgáltatás, posta, kommunikáció, stb. (17. szakasz). A fenti kettő esetében azonban sok részterületen még nincs megfelelő szabályozás és gyakorlat, és sok a bizonytalanság az irányelv hatásait illetően.

A közös, vitatott területek tartalma és problémái

A munkapiac legfőbb kérdése a kölcsönzött és kirendelt munkavállalók ügye.

Az első vitatott ügy a „származási ország” elve. Eszerint ugyanis teljesen felborulna a mai rend és az eddigi egyértelmű és jól begyakorolt szabályozásokat ismeretlen és teljesen új elvek határoznák meg. A munkaerő szabad áramlása ugyanis már többszörösen szabályozott és jól működő az Unióban. Néhány ponton persze fejlesztésre szorul, de ez a fejlesztés nem lehet ellentétes az eddigiekkel, és nem irányulhat teljesen új elvek bevezetésére. Márpedig az SZD erre tesz kísérletet.

Különösen súlyos a helyzet azáltal, hogy a bővítéssel olyan jelentős munkavállalói tömeg kerülhet be az Unió munkapiacára, amelyik minden korábbi bérnél alacsonyabban vállal munkát. Ilyen helyzetek már voltak az Unió életében korábban is, de kisebb mértékben és kisebb különbségekkel.

Maga a normál, határozatlan idejű teljes munkaidős foglalkoztatás egyébként kevésbé problémás, mert azt a munkáltató piaci helyzetek alapján úgyis vissza kívánja szorítani. A kölcsönzés a lényeges kérdés. Ezzel ugyanis időszakosan is lehet élni, kiváltva a helyi, határozatlan idejű teljes munkaidős foglalkoztatást. És mindez szolgáltatásnak minősülne a tervezet szerint. A munkaerő-kölcsönzést is ki kell venni az irányelv hatálya alól.

A Bizottság úgy érvel, hogy a cégek nem alkalmazhatnak „olcsó” munkásokat az SZD hatálya alatt, mert teljesíteni kell a vendégország munkaügyi normáit – már ha vannak ilyenek, például minimálbér. Nem mindenütt van, másként szabályoznak – ágazati bértarifával például (ami nem a minimálbér intézménye, így nem kell alkalmazni kölcsönzött és kirendelt munkásra!) – így a szociális dömping nem kizárt, hacsak azt kifejezetten nem tiltja uniós jogszabály – például az SZD.

A Bizottság előnyként kívánja beállítani a tervezet 24. szakaszát magyarázva, hogy a kihelyezett munkavállaló kihelyezésének előzetes engedélyezése megszűnik és semmilyen dokumentumot nem kell a foglalkoztatásról a tényleges munkahelyen őrizni. Ezt szerinte költséget és erőforrást spórol. Ugyanakkor csak zavart és ellentmondásokat visz bele a rendszerbe, és csökkenti az átláthatóságot, mivel a munkaügyi felügyelet nem lesz képes kiszűrni a fekete foglalkoztatást, hiszen más országból kell ismeretlen jogi hátterű dokumentumokat beszereznie és értelmeznie. Ez idő és többleterőforrás az ellenőrzési oldalon, nem beszélve a nyelvi problémákról. Melyik több? – nem tudjuk. A bizottság azon reménye, hogy majd a tagállami hatóságok együttműködése pótolja mindezt, csak igen hosszú távon hozhat megoldást. Addig jobb a mai rendszer fenntartása és egyedi fejlesztése, mint az SZD generális megoldása. Különösen az olyan érzékeny iparágak esetében, mint az építés, a takarítás és a szállítás, szemben a Bizottság olyan véleményével, amelyik inkább a egyhelyben maradó munkavállalókat hozza példaként (informatikai szektor).

Mindez nem azt jelenti, hogy minden dokumentumot a munkavégzés helyén kell tartani, de egy minimális kört meg kell nevezni – erre jók a korábbi uniós jogszabályok

Összességében tehát törölni kellene a kirendelt munkavállalókra vonatkozó megfogalmazásokat, mivel csökkentik a foglalkoztatás és a munkakörülmények jobbításának biztonságát. Ezért a kirendelt munkásra vonatkozó rendeletet kellene fejleszteni, mint az SZD-t alkalmazni itt. Ugyanakkor a szolgáltatási irányelvben is hangsúlyozni kellene a szervezkedés, a tárgyalások és a kollektív akciók szabadságát, mint alapvető emberi és munkavállalói jogokat.

Érdekes módon a munkaadói érdekképviseletek egyik pont ellen sem tiltakoztak, nem érzik azt a veszélyt, amely azzal a jogbizonytalansággal jön létre és ezáltal rontva a jogkövetők versenyhelyzetét, amit fentebb elemeztünk.

További lényeges probléma, hogy a tervezet nem korlátozza a kirendelés idejét, ami ellentétes minden addigi uniós és tagállami joggal, magát az intézményt is megkérdőjelezi ezzel. Ez nem maradhat így.

Külön kell itt szólni a magyar helyzetről. Az SZD ugyanis látszólag az újonnan csatlakozó országok munkavállalóit kedvezményezni, e két fenti területen inkább a régi tagállamok munkavállalóinak van félnivalójuk, hiszen az eddigi árutermelési kiszervezés után most a szolgáltató szektor kiszervezéséről lenne szó tulajdonképpen a munkavállaló szempontjából. Az Ő tiltakozásuk ennyiben jogos, míg nekünk inkább örülni kellene. Az öröm azonban kissé keserű. Ugyanis magunk sem vagyunk mentesek attól a veszélytől, hogy hasonló folyamatok lezajlanak nálunk is. Vannak olyan országok, ahol a munkavállalók még a magyaroknál is kevesebbel beérik. A 25. szakasz pedig éppen azt teszi lehetővé, hogy a harmadik – nem uniós tagállami – országok állampolgárai is hasonló „jogokat” kapjanak uniós székhelyű cégek alkalmazottaiként. Láttuk ezek a jogok inkább a kiszolgáltatottságot növelik. Így érdekeink azonosak régi tagállami munkavállalóékkel egy mélyebb szinten.

Továbbá azok, akik élnének e lehetőséggel maguk is kiszolgáltatottabb helyzetbe kerülnének a fentiek miatt, szemben a Bizottság érvelésével, amely arra épít, hogy nőne a foglalkoztatás jogi biztonsága. Ez nem igaz, mint láttuk.

Harmadik szempontként pedig arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy nem cél az ország kiürítése éppen a legaktívabb társadalmi csoportok kirendelésével. Amíg nincs egységes európai közpolitika, különösen a teljes szociális kiegyenlítés terén – értve ezalatt pénzügyi és szolgáltatások mértékének kérdéseit is – addig inkább a helyben tartás európai és piac konform módjait kell megtalálni a zsigeri piaci reflexek helyett. Egységes közpolitikán értve például, hogy a nyugdíjrendszerek azonos mértéket fizetnek minden nyugdíjasnak függetlenül attól, hogy hol keletkeztek a befizetések. Ma a kirendelt munkás a vendégország kasszáját gazdagítja és nem az eredetiét. A szolgáltatási irányelv tervezet erről sem szól semmit.

Az egészségügyi szolgáltatások esetében arról van szó, hogy az eltérő rendszereken, fogalmakon és intézményeken túl maga a szolgáltatás is nagyon összetett és bonyolult, nehezen illeszkedik a szokásos piaci szolgáltatások közé.

Maga a direktíva keveset szól tulajdonképpen erről a szolgáltatásról, de valójában ez a probléma. Besorolja a többi közé, holott itt egészen másról lenne szó. Tulajdonképpen két ponton érinti a dolgot. Részben ott, hogy nem teszi derogáció tárgyává a szolgáltatást, mint a pénzügyek esetében például. Ezzel lehetővé teszi, hogy aki akarja, az az egészségügyi szolgáltatást is az irányelv hatálya alá tartozónak érezze. Másrészt a 23. szakaszban mégis explicit említi, de csak a finanszírozás vonatkozásában; nevezetesen, annyiban, hogy az eredeti ország, amennyiben maga is finanszírozná a szolgáltatást közpénzekből, úgy köteles finanszírozni akkor is, ha a beteg azt másik országban veszi igénybe a maga akarata szerint. Előzetes engedélyezés és utólagos igazoló eljárások nem alkalmazhatóak.

Az ellenzők szerint ez teljesen felborítja az eddigi szabályokat. Eddig ugyanis két intézmény működött. Egyrészt a globális megállapodások szerint a közfinanszírozott szolgáltatások külföldi igénybe vétele korlátozható volt az állami költségvetési érdekek szerint. Ezt az SZD annyiban veszi figyelembe, hogy a kifizetett költség nem lehet több mint, amit az adott kezelésért egyébként is kifizetne a saját hazai szolgáltatónak. Ugyanakkor semmilyen kontrollja nincs afelett, hogy mi is történt valójában.

Másrészt a migráns munkavállalók számára volt automatikus lehetőség egészségügyi szolgáltatások igénybevételére a két pénztár utólagos elszámolása szerint, ami később kiterjedt a családtagokra is. A 90-es évek végére azonban az Unió kezdte kiterjeszteni e jogot minden állampolgárra, anélkül, hogy különösebb szabályozást vezetett volna be ezen a területen. A tagállamoknak azonban lépni kellett. A közös szabályozási igény fogalmazódott meg az SZD-ben a fenti formában.

Az egészségügy azonban más szabályozást igényel, sok esetben lényegesen összetettebbet. Az egészségügyi szektorban meglévő piaci kudarcok – nevezetesen a szolgáltatók információs előnye az igénybevevőkkel szembe ( nem tudják, mit csinálnak velük és miért) -, illetve az orvos-beteg bizalmi viszony miatt specifikus szabályok kellenek ahhoz, hogy mindenki magas szintű ellátásban részesedhessen. Továbbá nem veszi figyelembe a tervezet a harmadik szereplőt, a közfinanszírozót.  Neki ugyanis képesnek kell lennie arra, hogy megfelelő és biztonságos szerződéses viszonyban legyen a szolgáltatóval és kikényszeríthessen egy költség-hatékony kezelést figyelemmel a rendszer működőképességének fenntarthatóságára. Mindez nemcsak a finanszírozásra vonatkozik, hanem az SZD teljes szellemére – az eredeti ország elvére, az ügyintézés módjára vagy a finanszírozásra. El tudja-e fogadni a szolgáltató hazai orvosi protokolljait kezelés gyanánt, a szerződés kötés lehetséges interneten a feltételek ellenőrzése nélkül, mennyire eltérő a finanszírozás módja a két tagállam között (átalánydíj vagy tételes számla például a fizetés alapja). Ráadásul a remélt egyszerűsített ügyintézés majd az uniós Bíróság előtt bonyolódik szükségtelenül.

Az SZD végső soron teljesen deregulálná a szektor szabályozását, holott a szabályozás elengedhetetlen a minőség és a költségkontroll miatt. A dereguláció a szolgáltatók kizsákmányoló magatartását erősítené csak magasabb árakkal és szükségtelen beavatkozásokkal és a speciális (ezért drága) kezelések hiányával. A közfinanszírozók ezzel elvesztenék kontrolljukat a kiadások felett és sérülne a pénzügyi fenntarthatóság, ezzel az Unió makrogazdasági céljai is – magas minőségű életszínvonal. Mindezt jól pédázza az USA, ahol egy évtizede teljese piaci alapra helyezték az egészségügyet az addigi non-profit elvű, de nem európai jellegű közfinanszírozás helyett , de ez sem a költségeket nem csökkentette, éppen növelte, különösen a nem-kezelési jellegű költségeket (reklám, piacszerzés, stb.), a minőség zuhant és radikálisan csökkent a biztosítással lefedett populáció nagysága. Maga az SZD uniós hatása pedig jól látható Luxemburg esetében, aki az SZD szerint cselekedett és ezzel láthatóan csökkent a minőségi ellátás és nőtt a költség.

Éppen ezért álságos a Bizottság azon érvelése, hogy az SZD nem akarja megváltoztatni a tagállami szociális és egészségügyi rendszerek szervezését. A fentiek miatt éppen ezt fogja tenni, hiszen a közfinanszírozó minden kontrollt elveszít a szolgáltató fölött. Semmi nem biztosítja ugyanis, hogy egy magán szolgáltató ákár a saját eredeti országában megfelel az ottani normáknak. Ezt nem kell é lehet ellenőrizni a tervezet szerint!

Általánosítva a fentieket a Bizottság azt igyekszik közvetíteni, hogy az SZD nem akarja az ÁÉSZ privatizációját, csak azokról a szolgáltatásokról szól, amelyek már úgyis uniós szinten elérhetőek, de ma még nehezen. Az egészségügy példája azonban azt mutatja, hogy ez nincs teljesen így. Az SZD dereguláló hatású és az is lesz, mert ez a célja. Nem érdemes ezt letagadni. Amennyiben nincs valami nevesítve a jogszabályban, akkor úgy semmi nem akadályozza meg a lobbikat abban, hogy saját céljaikat és ne a közjavát keressék – ahogy az Luxemburg esetében látszik.

Szintén nem kíván a Bizottság az SZD mentén beleszól abba, hogy a tagállam mit tekint ÁÉSZ-nek és azt hogyan szabályozza. Nem is kell neki, hiszen korábban láttuk erre külön szabályokat alkot és eleve derogáció alá helyezte ezeket az ügyeket. Ugyanakkor ismét semmi nem akadályozza meg senki és semmi, hogy a tagállami akaratot felülírja a profitéhség akár bírósági, akár bizottsági eljárás során. Nem akarja, de teszi – mármint a bizottság igenis kényszeríthet a tagállami akarat felülírására. A Bizottság állítása eufemizmus.

Mindez azt is jelenti, hogy a minőség és a fogyasztói védelem elve is sérül. Semmi nem garantálja, hogy az államok egyáltalán ellenőrzik az adott szolgáltatót, ha az nem jelentkezik be eredeti országában. Semmi nem garantálja ugyanis, hogy az államok közös minőségi normatívái nem lefelé nivellálódnak-e, valamifajta közös minimum alapján, majd ezzel lerontják saját rendszereiket is – hiszen többet nem vállal az Unió sem. Ebben az értelemben az államok is csak kockázat-minimalizálók.  Erre ellensúlyokat kell kialakítani a minőségbiztosításban. A kérdés bonyolult, hiszen azt is nehéz előírni, hogy senki nem ronthat a minőségi előírásain, hiszen ez gyakran az innovációk gátja lenne. De megoldást kell találni és amíg nincs, addig derogálni az érintett szaktorokat, ahogyan azt láttuk az ÁÉSZ fehér könyve esetében.

Összességében tehát az SZD jelentős veszélyeket rejt magában elsősorban abban az értelemben, hogy éppen az európai szociális modell alapjait kérdőjelezi meg, pontosabban lehetővé teszi, hogy azt megkérdőjelezhessék. Vonatkozik ez elsősorban az ÁÉSZ-re, amely amúgy is már vesztett pozícióiból annak kapcsán, hogy majd minden területe már piacnyitással fenyegetett. Eddig a szociális terület – munkapiac szociális biztonsági rendszer, egészségügy – érintetlen volt a tagállami kompetencia miatt, de az SZD éppen ezeket kérdőjelezi meg. A többi már úgyis nagy európai oligopóliumok alá rendelt – hálózatos iparágak, kommunikáció – most mintha a szociális szektorok lennének kereszttűzben. Éppen ezért kell folyamatosan tiltakozni a szakszervezeteknek együtt és félre téve időleges kiscsoportos előnyeiket, mint nekünk a munkaerő-kölcsönzés esetében. Az SZD és az ÁÉSZ is igen durva eszköz a szociális biztonsági rendszerek európaizálásában. Itt biztos finomabb és egyedi megoldások kellenek.